Regulación laboral y política: una radiografía de la regulación de lo laboral desde el Congreso de la República

Escrito por Ricardo Valdiviezo

El pasado 27 de julio se instaló la primera legislatura ordinaria del Congreso de la República, que se extenderá hasta el 15 de diciembre de 2021. En este contexto, en el que además las fuerzas políticas del país parecen haberse sumergido en un clima de polarización bastante acentuada, es más que necesario preguntarnos: ¿qué esperar de la regulación laboral desde el Congreso de la República en esta primera legislatura?

Identificando a un actor clave: la Comisión de Trabajo

Para empezar, nos parece importante tener una primera aproximación al que, probablemente, sea uno de los actores políticos más importantes en el panorama de la regulación laboral para los próximos meses: la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso.

Esta Comisión tiene como función el estudio y la emisión de los dictámenes de los proyectos de ley que proponen los y las congresistas en materia de trabajo y seguridad social. En resumen, si un/a congresista y adherentes presentan un proyecto de ley, pero este tiene un dictamen desfavorable de la Comisión o es rechazado de plano, este será archivado y no podrá ser debatido por los congresistas en el Pleno para su aprobación. Por el contrario, si decide aprobar un dictamen favorable, en los propios términos del proyecto de ley sometido a dictamen o con modificaciones establecidas por la Comisión, este es sometido a votación del Pleno. Igualmente, en situaciones que en la práctica son excepcionales, puede proponerse la conformación de una comisión especial para el estudio de la materia de la propuesta de ley y que así se proponga una solución normativa más adecuada. Es, por tanto, el primer filtro de todo proyecto de ley.

Ya instalada el pasado 18 de agosto, la actual Comisión de Trabajo y Seguridad Social cuenta con 15 congresistas titulares y 16 accesitarios, y tiene como presidenta a Isabel Cortez, quien es una líder sindicalista de la bancada de izquierda, Juntos por el Perú. Con exactitud, la composición de la Comisión es la siguiente, según bancadas:

Cabe destacar que las preferencias que podrían tener las bancadas con relación a los diferentes temas laborales no podrían establecerse con certeza, pues no es correcto subestimar la particularidad de sus posiciones en cada controversia laboral o el poder de la negociación a nivel político sobre ciertas decisiones, sin embargo, podría asegurarse que existe una muy alta probabilidad de que los partidos con una tendencia abiertamente a favor de los trabajadores / pensionistas (Perú Libre y Juntos por el Perú, principalmente) impulsarán su apoyo hacia medidas más proteccionistas.

Asimismo, algo que sí podría resultar ilustrativo para este análisis son las decisiones que, en el corto tiempo de actividad, ya ha aprobado la Comisión. Por ejemplo, su Plan de Trabajo contiene una agenda de objetivos específicos legislativos con medidas que brindarían una amplia protección legal a los trabajadores del mercado laboral formal, entre los que destacan los siguientes:

  • Priorizar el estudio y aprobación de propuestas legislativas que coadyuven a recuperar y mejorar los niveles de empleo afectados por el COVID – 19.
  • Revisión de los regímenes laborales del sector público y privado con el objeto de evitar situaciones discriminatorias.
  • Crear las condiciones para un nuevo código laboral que garantice la estabilidad laboral, la sindicalización, la negociación por rama, y un sueldo básico no menor a la canasta básica
  • Mejorar los procesos de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones laborales vigentes.
  • Derogar el Plan Nacional de Competitividad y Productividad (Decreto Supremo No. 237-2019-EF), al que dentro del Plan de Trabajo se le acusa de “flexibilizar la mano de obra”.
  • Asegurar el empleo y prohibir el abuso de los ceses colectivos.

Este Plan de Trabajo fue aprobado por mayoría, contando con 8 votos a favor (titulares de Perú Libre, Juntos por el Perú y Acción Popular), 3 abstenciones (titulares de Fuerza Popular) y 1 voto en contra (titular de Avanza País). No participaron todas las bancadas, aunque los 8 votos a favor por sí mismos aseguraban la aprobación del Plan así hubieran asistido todas las bancadas.

Lo anterior permite notar un punto que será determinante para la toma de decisiones en lo laboral, por lo menos en este primer filtro: el nivel de importancia que las bancadas le otorguen a la Comisión. Así, cabe recordar que, de acuerdo con el Reglamento del Congreso, el quórum para que la Comisión sesione es la mitad más uno del número hábil de sus miembros (en este caso, en principio, la Comisión podría sesionar hasta con 8 congresistas), mientras que la mayoría que se requiere para emitir un dictamen es la simple (la mitad más uno de los asistentes). En caso de producirse empate en la votación el Presidente tendrá el voto dirimente.

Por tanto, si solo las bancadas más comprometidas con la agenda de los trabajadores y sindicatos son las que toman la iniciativa y mantienen disciplina en la Comisión, su agenda será la que prevalecerá. Por el contrario, si iniciativas de otras bancadas inclinan la balanza sin dejar de lado los derechos de los trabajadores y conservan su compromiso con la tarea en esta Comisión, pueden lograrse resultados o dictámenes que incorporen distintas perspectivas para la regulación laboral.

Laboral: ¿solo en la Comisión de Trabajo?

Al análisis anterior habría que sumarle la posibilidad de que ingrese un mismo proyecto de ley a más de una Comisión, por orden de la Oficialía Mayor, por pedido del Pleno del Congreso o, incluso, por pedido de la propia Comisión, en cuyo caso resuelve el Consejo Directivo. Incluso, cabe la posibilidad de que un proyecto de ley “laboral” no caiga bajo la competencia de la Comisión de Trabajo.

Esto ocurrió, por ejemplo, en el caso de la propuesta de Ley del Teletrabajo cuya aprobación por insistencia ha sido recientemente recomendada por la Comisión de Ciencia, Innovación y Tecnología, que fue la única que evaluó esta norma laboral a título de comisión dictaminadora. Así, este proyecto de ley fue derivado directamente por la Oficialía Mayor a la Comisión de Ciencia y Tecnología y, a pesar de que en el Pleno del Congreso se planteó que se derive a la Comisión de Trabajo, dicho pedido fue rechazado, sin perjuicio de la colaboración de dicha Comisión.

Un caso similar y aún más conocido es el de la Ley N° 31110, Ley del Régimen Laboral Agrario y de incentivos para el sector agrario y riego, agroexportador y agroindustrial, cuyo trámite se centró en la comisión Agraria y en la de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera. Una historia cuyo final es conocido y resultó en la que, probablemente, sea la norma laboral más importante emitida en los últimos años.

Por tanto, si bien la Comisión de Trabajo es un espacio importante al que se debe hacer seguimiento respecto de proyectos legislativos en materia laboral, no menos importantes son las distintas comisiones a las que podrían llegar dichos proyectos. Esto es lo que, como mínimo, debería tenerse presente en una “radiografía” laboral para medir potenciales riesgos, sin restar importancia a la labor de la Comisión de Trabajo, desde la que se impulsarán labores de fiscalización, espacios de diálogo, propositivos y otros, conforme lo detallaremos más adelante.

Los proyectos de ley y el Pleno del Congreso: hacia dónde vamos

Sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que las Comisiones emiten sus dictámenes sobre iniciativas legislativas. La mayoría de estas son impulsadas por los distintos congresistas que integran el Pleno del Congreso.

Tan solo en el mes de agosto e inicios de la legislatura en curso se presentaron proyectos de ley que, de concretarse (en todo, parte o con modificaciones), tendrían – o ya han tenido – un impacto considerable en la regulación y mercado laborales[1]:

Sin duda, se trata de importantes cambios, entre los que destaca – como lo habíamos mencionado – la tendencia de bancadas por una mayor protección legal del trabajador (JPP y PL). Por su parte, con un proyecto más orientado a la promoción de empleo en sectores específicos en los que el Estado tiene incidencia directa encontramos a Acción Popular; mientras que la coalición del Partido Morado-Somos Perú promueve un proyecto destinado a que la legislación laboral “cubra” prestaciones de servicios contratadas a través de plataformas digitales (repartidores, mensajeros y choferes).

Resalta, además, que ya el día de publicación del presente artículo, se publicó la norma que concreta uno de los objetivos que se perseguían desde estos proyectos y la Comisión de Trabajo: la limitación del plazo de la suspensión perfecta de labores. En este caso, hasta el 2 de octubre de 2021.

Destaca, además, algo que anotábamos anteriormente: el paso de un proyecto de ley “laboral” puede ir más allá de la propia Comisión de Trabajo.

¿Qué hay del Pleno del Congreso?

Una vez concluido el trámite de aprobación del dictamen en la correspondiente Comisión (si este es favorable), la propuesta de ley se debate en el Pleno del Congreso. Y aquí el resultado del debate es imprevisible.

Así, siguiendo el ejercicio anterior, la composición del Pleno según bancadas es la siguiente:

No es posible prever con certeza cuáles de estas bancadas votarán necesariamente en bloque por las distintas medidas laborales que pasen el filtro de la Comisión de Trabajo. Se trata de un ejercicio que se debería hacer en función a cada proposición concreta. No obstante, es alta la probabilidad de que, por lo menos, 42 congresistas (PL+JPP) ya tengan posiciones marcadas en materia laboral. Considerando que la mayoría para la aprobación de leyes ordinarias es la mayoría simple (la mitad más uno de los asistentes), este número no es para nada menor.

Más allá de la labor legislativa: la fiscalización congresal y el congresista como actor político laboral

Además de lo anterior, habría que considerar que la labor congresal no se agota en lo legislativo, sino que puede impulsar presiones a otros órganos del gobierno (central o regional) para ejercer mayor fiscalización sobre un determinado sector, empresa o problemática. De ese modo, no es extraño que en los últimos días se vea a congresistas en reuniones con organizaciones sindicales, realizando compromisos para la solución de conflictos laborales e impulsando reclamos de trabajadores ante el Ministerio de Trabajo.

La influencia de estas autoridades no debe ser subestimada. Por ejemplo, sin ánimo de atribuir la decisión de la autoridad a un criterio político antes que, a un análisis jurídico, resulta inédita la decisión de la Dirección General del Trabajo de declarar procedente la huelga del SINATOG de la empresa Gloria, a pesar de que la negociación colectiva se encontraba sometida a arbitraje[2] (lo que, de acuerdo con la ley determinaría su improcedencia). Así, aunque en este caso el arbitraje fue iniciado por la empresa, no es menos cierto que en un caso similar (empresa Ransa) una huelga fue declarada improcedente a pesar de encontrarse en el mismo supuesto de hecho[3]. El caso de la empresa Gloria, tuvo el respaldo público de la presidenta de la Comisión de Trabajo, Isabel Cortez[4].

Opiniones sobre coyuntura

Consultamos con nuestros socios Jorge Toyama y Luis Vinatea, quienes nos compartieron su lectura sobre la situación actual de la regulación laboral y el rol del Congreso de la República en los próximos años. Para Luis Vinatea, el rol del Congreso será tanto desde su rol legislador como fiscalizador, caracterizándose por un escenario de presión normativa:

Es previsible que en los próximos meses nos encontremos con mucha actividad regulatoria y fiscalizadora por parte del Estado. La particularidad será doble. Por un lado, la actividad regulatoria buscará dar solución normativa a todos los problemas que el propio sistema social y económico no haya podido resolver y, por otro lado, la actividad fiscalizadora no solo será emprendida por el Estado, mediante la inspección del trabajo, sino que esta tendrá su origen en la actividad fiscalizadora del Congreso, que posiblemente utilizará a la inspección del trabajo como un “brazo ejecutivo” de su facultad fiscalizadora. Esta facultad fiscalizadora también buscará resolver los problemas que el sistema económico y social no solucionó.

Por lo demás, el ambiente de polarización al que ya nos hemos referido, es uno que acompaña un período de crisis no resuelta, en el que las falencias del sistema van a ser reclamadas a sus protagonistas y en particular a la empresa privada.  Así, no descartamos un período de presión normativa muy grande en el que de manera concurrente y simultánea se buscará dar solución normativa a expectativas laborales colectivas, individuales, económicas, entre otras.

Para Jorge Toyama, la clave durante esta etapa será el equilibrio para atender a la situación delicada del mercado de trabajo:

Los retos que tiene el Congreso deberían ser la reducción de la informalidad, el subempleo y el desempleo que son viejos problemas de nuestro mercado laboral. 

La natural mayor receptividad a las propuestas para atender las pretensiones de los trabajadores y sindicatos deben matizarse atendiendo a la situación crítica del empleo. Las crisis sanitaria, económica y política han impactado seriamente en los trabajadores y las empresas, de tal manera que las iniciativas legislativas también deberían privilegiar la recuperación del empleo perdido, evitar la destrucción de mayor empleo formal y aumentar considerablemente la protección social de los peruanos.  

Los congresistas tienen que tomar en cuenta el impacto de las leyes en la generación y sostenimiento de empleo sin desmedro de la tutela de los derechos laborales, logrando un necesario delicado equilibrio. Solo la ponderación y la búsqueda de soluciones equilibradas no afectarán (más) al golpeado y tambaleando mercado de trabajo.”

Reflexiones finales

Sin dudas, la labor congresal marcará de manera importante la agenda laboral de este año. El Congreso se perfila como un espacio de pugna entre sectores de la sociedad civil que buscarán defender el modelo de relaciones laborales existente o uno más flexible y otros que buscarán cambios orientados a una mayor protección a los trabajadores entendiendo que la voluntad de cambio ha sido expresada en las urnas. Ciertamente, en un ambiente de polarización, la mejor alternativa, a juicio del autor, es la concertación.

A esto habría que añadir, además, la influencia que también tendrá la fuerte iniciativa del Ministerio de Trabajo, que ha anunciado la denominada “Agenda 19”, que ha previsto diversos puntos laborales que priorizará el Ministerio de Trabajo, entre los que destacan, entre otros, el impulso del Código de Trabajo, la prohibición de la tercerización, plantear una nueva Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, medidas para la condonación de la licencia con goce del grupo de haberes y el fortalecimiento de la SUNAFIL. Muchos de estos, que solo pueden concretarse por ley del Congreso de la República, son coincidentes con muchas de las propuestas que vienen dando los congresistas y el plan de la Comisión de Trabajo, como lo hemos expuesto anteriormente.


[1] Por razones de espacio y en función a la atención prioritaria del sector privado formal en la que se enfoca el presente artículo, no incluimos el Proyecto de Ley N° 00116-2021-CR, Ley para la formalización del Trabajador Ambulante.

[2] https://redaccion.lamula.pe/2021/08/25/mtpe-gloria-huelga-general-obreros-operando-actividad-suspension-arbitraje/jorgepaucar/

[3] https://drive.google.com/file/d/1yQ59RKaWZNNRmFoN5L-KoAl0jaVRXh-D/view

[4] Como se puede apreciar en su cuenta de Twitter. Por ejemplo: https://twitter.com/chabelita2020/status/1427720194189824000 y https://twitter.com/chabelita2020/status/1426354883352014854.